政府职能重心的转变与社会主要矛盾的转变、社会经济发展的现实需要息息相关。

在宪法价值实现过程中，其法律机制表现为：宪法规范、宪法事实、宪法关系、基本权利义务行为、宪法适用等宪法调整手段(也是阶段)的相互联系和相互作用，推动和保证了宪法规范的一般要求具体化，并转化为人们的行为，实现宪法对社会关系的调整。[4]价值不是一个实体的范畴，也不是一个属性的范畴，而是一个关系的范畴。

[27] 《列宁选集》第1卷，人民出版社1972年版，第26页。同理，社会认同的宪法价值实现，就是社会认知体悟到的宪法对社会的效应，也包括两层含义：作为宪法价值客体的宪法是否以及在何种程度上对社会这个主体发生了效应。社会既有在宪法文本明示的，也有没有明示的。发生影响作用的所有外部条件构成了宪法价值实现的环境。宪法实施有过程也有结果，宪法实现也有过程和结果，都是过程与结果的统一。

（二）宪法价值实现系统的客体性要素——宪法价值实现的客体。中介不是宪法价值关系的外在条件，而是宪法价值关系的内在要素之一。改革开放以来，政府对市场经济的宏观调控体系和微观监管体制不断建立和完善，对微观经济的干预逐渐削弱，极大地释放了市场活力。

实践中，哪些属于政府履行社会管理和公共服务职能的事项，哪些属于社会自我管理、自我协调、自我服务的事项，仍有待进一步探索。[10]1982年宪法反映了这一重大经济政策的转变，首次在宪法中肯定了市场的作用，规定国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。[3]学界关于政府职能的构成，有五职能、四职能、三职能等不同观点。[11] 1984年，党的十二届三中全会指出，商品经济是社会经济发展不可逾越的阶段，我国社会主义经济是公有制基础上的有计划商品经济。

而生态环境保护职能既涉及旨在矫正负外部性等市场失灵问题的市场监管职能，也包含保护社会公众甚至后世子孙生存权的公共服务职能。[42]社会职能包括社会管理和公共服务，社会管理的目的在于通过治安、交通等管理维护社会的基本秩序，公共服务则旨在满足社会公众的基本生存和发展需要。

朱光磊：《中国政府职能转变问题研究论纲》，《中国高校社会科学》2013年第1期。因此，这期间的几次改革都带有一定的过渡性质，有的还带有试点性质，不仅导致机构改革困于精简—膨胀—再精简—再膨胀的恶性循环当中，[21]也使政府职能转变沦为政府工作报告中的话语重复而未得到实质的推进。行政审批制度改革不仅促进了政府管理方式的创新，提高了行政效能，也有力地促进了政府职能转变，优化了政府职能配置，有利于发挥市场在资源配置中的作用。[34]参见石建国：《我国全能型政府职能的历史成因与改革方向》，《中国井冈山干部学院学报》2015年第3期。

另一方面，还需要牢牢把握政治职能的底线，坚持底线思维，牢记政府机构的政治本色，守好最后一道防线。也就是说，全面深化改革系统性、整体性、协同性的要求，反映在政府职能转变问题上，就是要加强政府职能转变的系统思维，使之能够在国家治理体系和治理能力现代化的进程中与其他各方面改革保持同频共振。1984年，按照政企分开的思路，党的十二届三中全会开始探索经济体制改革下政府职能的应有内容。将之纳入政府职能体系，反映了党和政府对生态环境保护的重视和强调。

张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社，2000年，第84页。计划经济意味着用政府计划取代市场机制，是一种否定市场作用、由政府通过指令性计划控制经济、配置资源的经济体制。

(一)进一步推进政府职能结构的优化 转变政府职能，首先需要明确政府职能的含义和体系构成。自2002年到2012年，我国开展了大规模的行政审批制度改革，国务院先后取消和调整了六批行政审批项目。

在这种体制下，国家在工业发展尤其是重工业发展和大型基础设施建设等方面取得了很大的成就，但政府集所有者、经营者、管理者、分配者于一身的全能角色，也带来了政企不分、政社不分等诸多问题，极大地抑制了经济和社会发展的活力。[34]这种大包大揽的体制由于忽视了市场的作用、弱化了社会自治，加之政治运动的影响，一度导致国民经济和人民生活陷入困顿。三、政府职能转变的实践特征 纵观改革开放以来我国政府职能转变的实践，可以对之展现出来的实践特征作以下概括。[24]2001年、2002年、2003年《政府工作报告》中均明确将减少行政性审批作为政府职能转变突破口。但是，实践中政府职能转变方向的合理定位以及行政管理体制改革目标的实现，需要在理论认识和学理层面上首先厘清政府职能体系的构成及其相互间的关系。从国家机关分工的角度而言，笔者认为，应在狭义的层面界定政府职能，即国家职能中的行政职能，具体包括政治职能、经济职能、社会职能和文化职能四个方面。

(四)职能履行方式：从管制型政府到监管型政府、服务型政府 改革开放之前，政府习惯于将企业、社会作为行政的附属物，习惯通过发号施令等行政手段管理企业和社会，企业的关停并转并非市场逻辑在发挥作用，而是政府意志的结果，属于典型的管制型政府。按照类型学的分析，类型的各成分是用假设的各个特别属性来识别的，这些属性彼此之间相互排斥而集合起来却又包罗无遗，这种分组归类方法因在各种现象之间建立有限的关系而有助于论证和探索。

[17]江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》(在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告)，《人民日报》1992年10月21日，第2版。(四)推进政府职能转变的法治化 改革开放，尤其是步入新世纪以来，国家日益强调机构改革和政府职能转变的法治化，不仅体现在通过三定规定明确每个行政机关的职能配置、内设机构和人员编制，而且体现在立法对机构改革、职能调整结果的及时确认。

[31]参见罗干：《关于国务院机构改革方案的说明(1993年3月16日在第八届全国人民代表大会第一次会议上)》，《中华人民共和国国务院公报》1993年第10期。也就是说，以往出现行政体制与现实要求不一致时，首先进行机构的增减裁并、再进行职能调整的做法，不仅在职能转变上循环反复而不彻底，行政体制改革的实际效果也不理想。

三是根据对政府职能是否包含应然因素的认识不同，分为应然职能说和实然职能说，应然说强调政府应当履行的职责和发挥的功能，实然说则强调政府实际所履行的职责和发挥的功能。其中，政治职能包括对外维护主权、对内巩固政权，前者通过外交和国防来实现，后者通过民主和专政来履行。以事务的不同特性，配置给不同行政机关或调整相应职能，不仅可以明确职能转变的明确性，也使得政府职能转变更具针对性。自此，经济调节、市场监管、社会管理和公共服务作为政府职能的基本构成在中央文件中确定下来，并保持了较长时期的延续性。

与此同时，我们也应该看到，现阶段我国市场经济尚不成熟，企业和行业自律的意识和能力还需要进一步提升。朱镕基：《政府工作报告(2002年)》，《人民日报》2002年3月17日，第2版。

[15]邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》，《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社，1993年，第373页。[45]竺乾威：《国家治理现代化与机构改革》，《学术界》2016年第11期。

[39]2019年《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中指出：中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关，旗帜鲜明讲政治是应尽之责。[14]1988年宪法修正案第1条。

[17]随后，1993年宪法修正案确认了国家实行社会主义市场经济这一基本经济制度。1.在政府、市场和社会的能力建设中动态调整政府职能的边界 自从党的十四大提出要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用[26]以后，我国的市场经济建设取得重大进展。2004年和2005年的政府工作报告一致强调，各级政府要在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜。[37]这也预示着，政府职能将进一步从偏重经济职能向经济职能、社会职能并重的方向转变。

进入新世纪后，社会公平、环境污染等重大社会矛盾凸显，政府的社会职能日益受到重视。[20]1988年的《政府工作报告》强调政府机构改革主要着眼于转变职能，意味着转变政府职能开始成为机构改革的主要着眼点。

2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》再次强调，深化国务院机构改革，要着眼于转变政府职能，坚决破除制约使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用的体制机制弊端……可见，在新时代的背景下，政府职能转变依然是完善政府治理体系、提升政府治理效率的关键。青峰、张水海：《我国政府职能转变的历史演进及法制特点》，《行政法学研究》2013年第4期。

参见吴卫生：《关于国家职能的含义及分类的若干不同观点》，《社会主义研究》1986年第6期。当前，我国官方文件中形成了以经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护为主要内容的政府职能结构，体现了现阶段政府工作的重心。